曹堂哲 李方旺 | 基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態— —問題、邏輯與實施路徑

2019-11-12

內容摘要:在新時代全面實施預算績效管理的要求下,我國政府績效管“碎片化”的現狀與新時代改革發展“系統性、整體性和協同性”要求不相適應的矛盾日益突出。在理論、比較和實踐的基礎上,厘清了政府績效管理對象、主體、過程、權責和信息等諸要素在結構上的內在邏輯關聯,建構了基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態,這種形態實現了辦事、花錢、用人績效的協同。我國政府績效管理的戰略選擇是扭住預算績效管理這一“牛鼻子”,通過全面實施預算績效管理,形成政策績效、預算績效和人事績效的協同,邁向基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態。


關鍵詞:政策績效;預算績效;人事績效;政府績效管理;管理“碎片化”

      按照現代公共行政學奠基者威爾遜的觀點:“如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府,他們就必須在結構上有高度相似之處。” [1] 同樣的道理,政府績效管理如果有用和有效,就必須在結構上有高度的相似之處。從國際通則和中國實踐來看,實現“辦事、花錢、用人”的有機統一,才能打造高效責任政府。與上述政府三類活動相對應,政府績效管理大體上包括政策績效管理(包括戰略、業務活動、專項工作等)、組織績效管理(包括機構、團隊和個人)和預算績效管理三個既相互獨立又協同一致的構成部分。
       
      改革開放以來,我國政府績效管理呈現出“行政主導、分頭推進、漸進改革”的“碎片化”發展態勢:在對象上經歷了從側重“用人”績效到側“辦事”績效再到側重“預算”績效的轉移;在環節上經歷了從績效評估到績效管理的發展;在推動主體上經歷了從組織人事部門、監察部門和編制部門再到財政部門牽引推動的演進。十九大以來,我國進入了全面實施績效管理新時代,2018年9月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)印發,各地區、各部門也相繼出臺貫徹落實《意見》的措施,預算績效管理上升為解決績效管理問題的“關鍵點和突破口”,將深刻地改變政府治理和預算管理 [2] 。
      
      站在新的歷史方位中,在“系統性、整體性和協同性”改革的要求下,在“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的大命題下,如何處理好預算績效、政策績效、人事績效之間的關系,如何看待預算績效管理對于政府績效管理的基礎和支柱作用,成為新時代政府績效管理研究的戰略性議題。本文從我國政府績效管理發展演變及其“碎片化”問題出發,使用理想類型學的方法,基于整體性治理理論、國際比較和中國實踐,闡明政府績效管理的整體性邏輯,并循此邏輯提出:未來我國政府績效管理改革的目標是建構“基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態”,基本路徑是扭住預算績效這一“牛鼻子”,形成預算績效與政策績效、人事績效的協同態勢,實現預算與績效管理一體化。
 
 一、我國政府績效管理的“碎片化”問題

       自古以來,績效管理都是重要的管理工具。建國后我國建立了與計劃經濟相適應的計劃指標考核管理制度。改革開放以來,諸如崗位責任制、執法評議、效能監察、干部考核、服務承諾、公民評議等形式的績效考核和評估成為了提升行政效率的重要手段 [3] 。

(一 ) 黨和國家實施績效管理的 “ 戰略牽引 ”

      將績效管理上升為國家治理的基本機制始于十六屆三中全會,經過十五年的發展,我國政府實施績效管理的“戰略牽引”先后經歷了“用人”績效、“辦事”績效到“預算”績效三個階段。“戰略牽引”一詞用來描述特定時期實施政府績效管理的工作重點、發展動力、推進主體方面的結構性特征。特定時期對績效管理的主要矛盾認識不同,在政策、人事和預算績“誰主誰次”的矛盾主要方面定位也不同。

      1. 第一階段從 2003 年到 2011 年是“用人”績效牽引階段。十六屆三中全會提出樹立科學發展觀和正確的政績觀,要求建立科學的政績衡量體系和考核體系。十七屆二中全會指出:“推行政府績效管理”,推動了從績效考核評估向績效管理的躍升。期間中組部和人事部門在領導班子和領導干部考核、地方政府績效評估等方面做了大量的推進工作,制定了相關的規范。總體而言,這一階段我國政府實施績效管理是以“用人”的績效考核和管理為重點和“牛鼻子”,將績效管理納入了國家治理的基本機制。

       2. 第二階段從 2011 年到 2017 年是“辦事”績效牽引階段。2011年國務院建立了政府績效管理工作部際聯席會議制度,原監察部作為牽頭單位,在全國選擇試點地區、試點部門開展地方政府及其部門績效管理、行政機構績效管理、專項工作績效管理、財政預算資金績效管理試點工作。推動了績效管理“由點到面”的拓展。這一階段總體上是一種“效能監察”模式,基本取向是提升政府執行力或者“辦事”績效。十八大以來,隨著監察職能和機構的調整,推進和規范績效管理的相關職責轉移到了中央編制委員會辦公室 [4] 。新《監察法》不再將“效能監察”作為監察機構的職責,效能監察淡出,“效能監察”模式進入了調整階段。

       3.第三階段從2018年開始是“預算”績效牽引階段。十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一論斷后,財政在國家治理中的重要地位得到了確認。黨的十九大提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”,2018年《意見》要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,實現預算與績效管理一體化。這意味著我國進入了以“預算”績效為牽引和抓手,以預算績效反映“辦事”績效,并納入“用人”績效,推動全面實施績效管理的新時代。

        

(二) 新時代績效管理的 “ 碎片化“

       我國政府績效管理取得了顯著的成就,但與新時代改革開放的“系統性、整體性和協同性”要求相比,在理念、對象、主體、價值、模式等方面仍存在目標分割、功能分置、結構分屬、體系分離的“碎片化”問題,難以在整體上實現協同增效。一是理念碎片化。國內政府績效管理的研究存在財政績效觀 [5-10] 、人力資源績效觀 [11-15] 、公共價值績效觀 [16] 、實證研究績效觀 [17- 18] 的分歧。上述四種績效觀在績效管理對象、目的和方法論等方面存在分歧、甚至相互抵牾 [19] 。理念的碎片化是政府績效管理實踐的反映。二是對象碎片化。政府績效管理的對象涉及政策、預算、地方政府、政府機關、行業、專項任務、領導班子、公務員等,沒有形成既相互獨立又相互銜接的規范和標準。三是主體碎片化。政府不同部門在其業務主管范圍內相對獨立、分頭推進不同對象的績效管理,形成了“九龍治水”的局面,主要表現為中央層面推動機構的多元化和地方層面機構模式的多樣性兩個方面 [4] 。尤其是在基層形成了不必要的“疊床架屋”,各類監督檢查考核規范統籌不足,給基層帶來了“負擔”。四是價值碎片化。不同形式的政府績效管理存在工具理性與價值理性 [20-21] 、內部控制與外部責任 [22] 、效率與公共價值 [23] 等多重沖突。對“結果導向”的批判和辯護尚未達成共識[24] 。各種形式的績效管理缺乏系統的關聯性和整合性。五是模式碎片化。改革開放以來,我國先后出現了十余種政府績效評估和管理模式 [3][25-30] 。“硬嵌鏈式工具”的總體性問題較為突出 [31] 。

       出現上述“碎片化”問題反映了我國政府績效管理分頭探索、試點先行、漸進改革的現實,在新時代整體、系統、協同推進改革的要求下,很有必要厘清績效管理內在整體性邏輯,正確認識績效管理各個構成要素和子系統的“統、分”與“主、次”關系,實現優化協同高效。

 
二、政府績效管理的整體性邏輯

       世界各國政府績效管理實踐表明,政府績效管理是一種聯合行動的跨域事務,需要與政策過程、預算過程、業務過程、人力資源管理過程融為一體,實現多層次、多部門、多主體治理的整合協同。20世紀90年代西方國家進入“后新公共管理”時代 [32] ,為了應對政府部門依功能劃分形成的“碎片化”和“部門主義”問題,英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家興起了強調政策目標能連貫一致,政策執行手段能相互配合,政府部門能協調整合的“整體性政府”(holisticgovernment) 模式 [33-36] 。隨后希克斯將整體性政府拓展為整體性治理,闡述了治理層級、治理功能和公私部門的整合,分析了政策、組織、信息、預算、參與、績效等方面的整體性治理機制。整體性治理強調審慎運用整合型預算(integrated budgets) 和財政工具,實現戰略、政策、預算、結果和績效的一體化 [33][35-37] 。整體性治理理論為分析政府績效管理的整體性邏輯提供了理論參照。在整體性治理的理論引導下,研究政策、預算、績效的整合已經成為一個重要的研究熱點 [38-44] 。
       為了實現政府績效管理的整體性治理,亟需在比較、理論和實踐中提煉出政府績效管理整體性治理邏輯,形成“理想類型”,即“將許多彌漫的、無聯系的,或多或少存在、偶爾又不存在的具體的個別的現象進行綜合,整理成一個統一的分析結構,形成完整的概念” [45] 。圖1是本文提出的基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態示意圖。“戰略性”強調政府的預算過程、政策過程和組織過程都緊緊圍繞戰略展開,形成一個系統的整。“基于預算績效”意味著預算作為連接政策和組織過程的紐帶,在整個政府績效
管理系統中發揮著基礎和支柱作用。“新形態”強調這一形態與之前政府績效管理運行形態的差異性,這些差異性表現在對象、主體、過程等方面。此處的“政府”含義是廣義的,包括所有使用財政資金的黨和國家機關。

圖1 基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態
 
      該理想形態主要包括一個前置條件和五個關鍵構成要素。
      ( 一 ) 前置條件 :政府治理環境
      政府績效管理是政府治理的組成部分,兩者都受外部政治、經濟、社會、文化和生態環境的影響。政府治理范式在總體上會影響到政府績效管理的制度安排和行為模式,決定了政府績效管理的導向、范圍、內容、方法、預算系統、會計基礎和審計類型。比如:在政府治理經典范式下的績效預算強調投入和產出的測量,并不關注成果和影響,建立了投入控制型的管理模式。新公共管理范式下的新績效預算則將焦點轉移至成果和影響,建立了結果導向型的績效管理模式。后新公共管理范式下,“結果導向”發展為“以公民為中心”[46] ,戰略協同型政府治理模式日漸清晰:戰略管理對環境復雜性和動態性的強調、預算管理對結果導向的強調,績效管理對利益相關者目標實現程度的強調,促成了“基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態”的形成。
       ( 二 ) 對象系統 :尋求多元性的統一基礎
      實踐中,政府績效管理對象的多樣性、多層次性,形成了諸如崗位責任、目標管理、業務工作考評、政策評價、預算績效管理、績效督查、黨政領導班子考核等績效管理形式。這些多元形式是否存在一個統一的邏輯呢?答案是肯定的。這個基本的邏輯是:政府活動有自身的使命、價值、愿景和戰略,為了實現政府戰略形成政府組織結構,政府組織結構由政策體系、職責機構(包括人員)體系和預算體系三個基本要素構成,這三者協同配合,將戰略轉化為行動計劃,行動計劃產生若干產出(產品和服務),若干產出可以分解為若干“產出單元”。產出單元就成為了連接政策、職責機構和預算三條主線索的紐帶。一條主線是政策主線,戰略形成規劃、規劃分解為計劃和政策、計劃和政策分解為措施,措施形成“單位任務”,單位任務與單位產出對應。一條主線是職責機構主線,該主線由部門(或政府)整體、內設機構職責、團隊和個人三個層次構成,團隊和個人形成“單位活動”,單位活動與單位產出對應。一條主線是預算主線,依次形成政府支出、跨域支出、部門整體支出、項目群和項目支出,項目支出的“單位成本”與單位產出掛鉤。總之,政府活動的基本邏輯是戰略分解為行動,行動產生單位產出的過程。預算通過單位成本與單位產出掛鉤、政策通過單位任務與單位產出掛鉤、機構職責通過單位活動與單位產出掛鉤,“單位產出”是連接預算、政策、機構職責的紐帶。對若干個單位產出的經濟性、效率性和效益性的量化衡量就是績效測量與評估,對績效的計劃、實施、控制和調整就形成績效管理。
       政府活動的邏輯決定了政府績效管理的基礎和支柱必然是預算績效管理。一是在時間上,預算具有前置性,在預算編制階段融入政策、組織(資源和資產)的績效信息,才可能真正實現績效管理的“前饋控制”。二是在內容上,預算績效管理通過單位成本與單位產出掛鉤,使得績效管理要求的經濟、效率、效益準則變為可衡量的指標。以預算績效管理為基礎才可能實現“花錢、用人、辦事”在時間和內容上的統一,才可能是“兩條腿走路”的、健全的績效管理。如果僅以政策或機構職責為基礎,那成本信息就難以直接進入績效管理的體系,只能反映“辦事”執行的情況,不能更加有效地反映規劃和資源配置、利用的情況,是“跛腳”績效管理。當然以預算績效為基礎,并不是“唯預算論”,預算必須與政策、組織協同一致,才可能將單位成本和單位產出有效地結合起來。
( 三 ) 主體系統 :機構職能體系的頂層設計
       主體系統是實施績效管理活動中各行動者的職責分工、機構隸屬、人員配置關系,即績效管理的機構職能體系。
 在績效管理計劃、實施、控制和調整(PD-CA循環)的全過程中,績效管理的內部主體(預算單位)、核心推動主體(財政預算部門)和外部主體(立法機構、審計監督部門、司法部門、合作伙伴、客戶團體、專業團體等)必須協同一致,才能確保國家治理的高效 [47] 。美國、英國、日本等OECD國家績效管理機構職能體系的共性是:一是都有一個強大的核心機構推動績效管理。美國、英國、日本等國家的績效管理都受到內閣高層的重視。負責績效管理的機構和人員由政府高層任命,或得到高度重視。二是都有一個協調性的績效管理機構。美國設立績效促進委員會,由OMB副主任委員擔任主任。英國在內閣設立公共服務和公共支出委員會。日本由總務大臣牽頭負責總務省設立的政策評價與獨立行政法人評價委員會,協調委員會發揮著部門之間協調和咨詢的職能。三是財政預算部門發揮著重要的作用。財政預算部門是引導績效管理改變的關鍵機構。中央財政或預算部門與中央人事部門在改革相關的行動上存在互補或者競爭。四是職能部門是績效管理的第一責任人。各個政府的職能部門行政首長負有部門績效管理的第一責任,并通過戰略績效、預算績效、人員績效管理將績效責任層層分解,落實到項目負責人和公務員個人業績考核 [48] 。上述共性從主體系統的角度進一步證明了預算績效在政府績效管理中的基礎和支柱作用。
( 四 ) 過程系統 :績效生成的邏輯和管理過程
      政府績效管理的過程是指按照績效生成的邏輯形成的績效管理各環節的前后銜接體系。

       OECD國家在推行績效管理的過程中,一般是按照“戰略—結構—績效”框架設計績效的生成邏輯[49] ,結構包括花錢 (預算)、辦事 (政策)和用人(人事)三條主線及其關系。三者都要進行戰略和計劃的分解,分解到項目層面的“單位產出”是連接績效生成的紐帶。
 項目層面(包括項目群)績效生成的邏輯可以概括為“資源—投入—活動—產出—成果—影響”的結果鏈或邏輯模型。一方面“單位產出”是聯系預算、政策和組織的紐帶;另一方面若干單位產出構成的“產出”又是上承投入與活動,下接成果與影響的中間環節。“上承”的鏈條中,“投入—活動—產出”三個環節之間基本上是依次對應的關系。“下接”的鏈條中,成果與政策目標的實現程度相關、與利益相關者的目標達成度相關,實現同一成果(比如:安全地從A到B)可能存在多種產出方案(比如:騎車、開車、跑步等)。也就是說:從產出到成果之間存在“驚險的一躍”,這“一躍”考驗著管理者的智慧。
 預算績效管理將這一邏輯轉換為管理的“目標(結果)手段(產出)”層級體系,該層級體系“既是個人行為的特征,也是組織行為的特征” [50]62 。上級機構確定目標和結果,下級機構確定手段和產出,由此形成“用評價行為后果的某個價值體系,去選擇令人滿意的備選行為方案”的理性決策過程[50]74 。在這一過程中,預算、績效與管理融合為統一的過程。這一過程中任何一個環節的模糊都會導致預算科學性的降低。比如:在確定戰略目標的時候,不設置基數和目標值,就會導致項目設定的隨意性,隨之導致成本約束和預算約束軟化。實現同一戰略目標可能有多種方案,財經紀律限制了部門過度申請預算的沖動,但不能確保方案本身的合理性。方案本身是否合理首先是業務問題,在資金申請過程中往往形成預算申請者與預算批復者之間的博弈。建立“事前評估、事中監控和事后評價”制度,有助于解決預算申請者和預算審批者之間的信息不對稱,提高決策和治理的理性化程度。在決策階段引入事前績效評估和成本效益分析可以確保決策的科學性,控制總額,提高資源的配置效率;在執行環節引入績效跟蹤可以確保執行的有效性,提高運營效率;在監督環節開展高質量的績效評價可以確保績效生成機制沿著期望的方向形成良性的“負反饋”循環。
      ( 五 ) 權責系統 :分權與問責的結合
      分權和問責相結合是績效管理,尤其是“結果導向”和“以人民為中心”的績效管理的內在邏輯必然,即“在結果可測量和管理者對結果負責的基礎上放松產出控制并且增加靈活性以改善管理績效”[51] 。實現分權與問責相結合的機制主要有三種。
       1. 績效目標的層級體系和責任層次體系相互匹配。績效管理通過目標的層級分解實現了戰略與規劃(programme)之間的銜接,通過量化地設置項目 (project) 產出的標準、成本、質量、數量、時效指標確定預算的額度。在戰略目標、規劃成果與項目產出的目標層級中,實現同一戰略目標和規劃成果,對應多種可能的項目組合。權責對等意味著上層管理者更加關注結果,下層實施者擁有產出方案選擇的靈活性,形成目標層級和責任層級的匹配。
       2. 總額控制與賦予部門自主權和靈活性相結合。在OECD國家的實踐中,強調通過支出審查等機制實現總額控制與預算分權并舉。在實施部門總額控制的基礎上,賦予預算部門和資金使用單位適度的靈活性,打造“去行政化”“去官僚化”的組織形態。“預算部門的管理者可以像商業部門的經理那樣靈活地、創造性地根據環境的變化使用資金。他們可以將某一支出項目的資金移到其他支出項目,例如從薪水移到設備購買。他們可以將預算節余全部或者部分地轉到下一年度去使用,甚至可以將預算節余的一定比例用于獎勵組織成員。” [52] 探索符合我國財政管理制度規范,又賦予部門自主權和靈活性的機制是一項長期、艱巨的任務。
       3. 實現分權改革與績效問責的契約化。分權化治理是現代政府治理的基本特點之一。政府分權主要包括橫向分權、縱向分權和組織分權三個方面。橫向分權與政府職能的轉變和轉移緊密相關。縱向分權體現在政府組織層級之間職責和權力的劃分上。組織分權則表現為政府的決策制定職能和執行職能的分開。橫向分權、縱向分權和組織分權必然要求以結果為導向、以公民為中心,進行契約化治理,以確保分權與問責的一致。契約化治理包括契約簽訂主體的協作關系、契約的形成、契約任務的量化、契約履行和契約責任追究等環節。
 ( 六 ) 信息系統 :關鍵的整合機制
       績效信息是組織在將戰略轉化為行動過程中,預算、政策和組織等方面行為和結果方面的事實關系信息和價值判斷信息。
當績效信息被用于強化政府管理時,績效管理逐步形成 [53] 。績效信息貫穿在預算績效管理的全過程中,如何利用好績效信息是績效管理的關鍵。
預算是一個非常復雜的過程,是政治、經濟、社會和行政系統的交匯點,預算分配本質上是政治過程,充滿了政治和價值沖突。績效信息提供的“事實依據”,無法直接轉化為政治“價值”的選擇和排序。績效信息是預算分配的必要條件或者參考,充分利用績效信息會強化基于證據的科學決策風格,但并不是決策的惟一的理由。績效信息在預算決策中的運用程度和決定預算分配的力度是治理現代化的重要標志。
在理想的狀態下,績效信息是銜接戰略、規劃、項目和預算的橋梁。成果信息能說明預算與戰略是否一致;成本信息能說明預算額度是否合理。績效信息雖不能直接左右預算資源的分配,但可以為預算決策、政策決策和組織決策提供更多的證據支撐,通過績效信息的共享,可以確保預算、政策和組織活動的一致性。提高績效信息的質量需要建立完善的績效管理信息系統,將政府規劃、計劃、政策、中期財政規劃等信息與績效管理掛鉤,形成完整的績效目標層級體系;要求政府會計基礎由收付實現制轉向權責發生制;要求績效評價更加注重實證性研究的科學性;要求績效審計在審查財務真實性和合法性的基礎上,逐漸凸顯對經濟、效率和效益的關注。
 
       三、OECD國家實施績效管理的經驗和模式

       OECD國家普遍形成了現代預算與現代國家治理的協同共生關系,預算對國家治理具有基礎性的支撐作用 [54] 。正如希克所言:“毫不夸張地說,一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。” [55] OECD國家形成了以戰略為統領,以預算改革為基礎,以政策、預算和管理協同為特征,將預算績效、政策績效和人事績效連接起來的績效管理模式,這一模式的基礎是績效預算。

      績效預算有廣義和狹義之分,狹義指“將投入與成效相聯系的預算編制系統”[53] 。廣義指一種把績效信息融入預算全過程的預算體系和政府改革舉措 [56] 。OECD國家通過績效預算改革,夯實了政府績效管理的基礎,推動了政府治理方式的變革。比如:20世紀80年代以來的新績效預算改革舉措包括:以成果為導向設定績效目標;在總額控制的前提下,確定重點戰略方向,編制績效計劃和績效目標,重點關注成果的衡量及其實現;核心預算機構與支出機構簽訂績效合同、授予支出機構的靈活性、支出機構對結果負責,以結果為導向驅動管理創新;建立中期財政規劃、權責發生制會計制度、新公共管理(市場化、分權化、契約化、彈性化)等,這些舉措奠定了政府績效管理的基礎 ① 。

       OECD國家通過績效預算改革,使得預算績效成為了政府績效的主導方面,并與政策績效和人事績效實現了協同。參照塔爾博特(Colin Talbot)的績效體制理論 [4][57] ,可將OECD國家實施績效管理中的協同關系分為三類。

      1.美國的立法推動與戰略導向模式。美國國會先后通過了《政府績效與成果法案》(1993-2010) 和 《政 府 績 效 與 成 果 現 代 化 法 案》(2010-)主導績效管理的實施。這兩個法案前后一脈相承,立法部門、管理與預算辦公室(OMB)、聯邦人事局、績效促進委員會、政府問責署的協同作用,確立了以戰略為核心,以預算為紐帶,以績效計劃、績效報告、績效測量、績效評價為關鍵要素的績效管理體系,并要求對部門履職、政策實施和人事績效納入統一的績效計劃框架 [58] 。
       2.英國的行政主導和漸進發展的模式。英國的績效管理與行政改革緊密結合,由首相直接推動,雖然沒有形成統一的法律,但每個階段的績效管理都以問題為導向,與行政改革密切配合,先后經歷了效率優先階段、質量優先階段、協同政府階段和持續改進階段。在英國實施績效管理的過程中,逐漸形成了政策和預算績效由內閣、財政和審計部門主導,人事績效考核下放給部門的模式 [59] 。
       3.日本的政策評價模式。國會制定了《關于行政機關進行政策評價的法律》。該法律強調中央和地方都要建立政策、措施、事業(相當于我國的規劃、計劃和項目)三層次的政策評價框架,要求事業層面的預算按照政策和措施目標進行編制匯總,促進了政策與預算的整合。日本公務員的考核將業績和能力作為主要內容,業績考核與部門的目標緊密相關 [60] 。通過 “國家戰略專員 ”“政務專員 ”等高級職位的設立,提高政府的戰略規劃能力 [61] 。這些舉措形成了日本以政策評價帶動預算績效和人事績效的模式。
       上述三種模式的共性是以戰略為導向,建了預算、政策、人事協同的績效管理模式。但實踐中,無論是發達國家還是發展中國家,均不同程度上存在著公共政策、預算資金和績效割裂與分離的現象 [38-40] 。將其整合,對國家治理具有重要的意義[41- 44] 。OECD 國家的最佳實踐經驗包括:第一,全面客觀設計績效預算體系的目標和實施步驟。第二,績效預算要與政府戰略目標相銜接。第三,確保績效指標的質量。第四,創造績效預算發展必須的基礎條件。第五,跟蹤預算資金與政策效果之間的復雜關系。第六,加強績效信息運用。第七,制定適當的激勵措施來鼓勵績效導向的行為。第八,加強獨立評估和績效監督 [56] 。

 


四、我國實施績效管理的路徑選擇

      從政府績效管理的整體性邏輯出發,借鑒OECD國家的經驗,我國全面實施績效管理的戰略方向是以預算績效為基礎,扭住預算績效管理這一“牛鼻子”,建構基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態,實現“辦事、花錢、用人”績效的有機統一。具體路徑如下:
( 一 ) 以預算績效為主線 , 實現政府績效管理對象和范圍全覆蓋
       以全面實施預算績效管理為主線,形成全方位、全過程和全覆蓋的預算績效、政策績效、組織績效協同體系。各級政府、各部門、各單位以預算績效管理為紐帶,積極推進部門整體績效管理,理順預算績效、戰略績效、業務績效、機關績效考核、黨政領導班子和干部績效考核等績效管理對象之間的關系,實現績效管理覆蓋“人、財、物”所有管理要素,在避免交叉重疊的同時不留死角。探索開展跨部門、跨行業、跨層級的戰略性政策和項目績效管理。按照高質量發展的要求,在新出臺的經濟、社會發展政策、制度和
管理辦法中,明確績效管理方面的機制和條款,增強績效目標與預算資金的匹配性,提高財政資金的配置效率,通過完善經濟社會高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核,提高績效管理水平。
( 二 ) 以戰略為導向 ,預算為基礎 , 建構更加完整的績效管理閉環體系
       以黨和國家戰略為導向,預算過程為主線形成績效計劃、實施、控制和反饋的完整管理體系,形成“事前評估、事中監控、事后評價”三位一體的績效生命周期循環。具體措施包括建立績效計劃制度、形成戰略導向的績效目標管理體系,完善事前績效評估制度,加強績效監測與跟蹤,加速績效評價提質拓圍,完善績效報告制度和信息公開制度等內容。強化績效信息利用,將績效信息作為預算編制、預算調整、科學決策、人事管理、機構職能優化的重要依據。
( 三 ) 明確各方權責 , 建立激勵約束并重的責任機制
按照優化協同高效的原則,理順全面實施績效管理的機構職能體系,合理劃分績效管理職責,形成“黨委領導、政府統籌、財政牽頭、部門主責、審計監督、人大審查、社會參與、法制保障”的績效管理新格局。加強財政部門的牽引作用,充分發揮財政部門建章立制、推廣示范、監督檢查、組織協調作用,當好全面實施績效管理的“方向盤”。
各部門要強化績效責任意識和承諾意識,樹立風險意識,強化內控管理,通過競爭機制、市場機制、標桿管理、績效付酬等機制,提高資金使用效率和效益,當好全面實施績效管理的“發動機”,在確保績效目標實現的前提下,賦予預算單位更多的靈活性。
審計部門獨立開展績效審計工作,實現所有審計項目績效審計全覆蓋。在中央審計委的領導下,審計部門對政府和預算單位開展獨立的績效審計監督。形成“管評合一、評審分離”的模式。所謂“管評合一”指的是政府和部門的績效評價屬于績效管理的組成部分,由政府委托財政部門牽頭推行。由政府、財政和部門開展績效評價(包括事前績效評估、績效跟蹤和事后績效評價),作為績效管理的工具,促進績效改進。“評審分離”是績效評價與績效審計分離,政府和預算部門開展績效評價,審計部門對政府和各預算部門的績效獨立開展績效審計,履行公民受托責任。強化人大預算審查監督職能,人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展,重點審查和監督支出預算和政策的績效目標和績效實現情況。
( 四 ) 完善制度和條件支撐 , 夯實全面實施績效管理的基礎
全面加強實施績效管理的規劃、領導、組織、管理,形成各方參與的協同聯動機制。抓緊落實全面實施績效管理的一把手責任人制和項目責任人制。抓緊完善《預算法》 實施條例。落實中期財政規劃與績效管理的銜接。加快推進權責發生制預算會計制度和政府財務報告制度。完善績效管理的智力支撐,建立績效管理咨詢委員會制度,完善第三方機構管理制度。加快預算績效管理信息系統的研發,充分利用大數據、云計算等信息技術手段,構建功能完善的數據交換平臺,增強績效信息的利用、分析能力。
 總之,《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺,要求我們審慎地考慮中國的國情和行政體制,理順政府績效管理的內在邏輯,穩步實現基于預算績效的政府戰略性績效管理新形態。(本文初稿完成于2018年5月)
 
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來源:《蘭州大學學報》2019年第5期


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